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PPP論壇專題

焦小平在2017中國PPP投資創新論壇上的講話

日期:2017-07-26

由國務院發展研究中心指導,中國經濟時報社和龍元建設集團主辦的2017中國PPP投資創新論壇于2017年7月22日在上海國際會議中心成功舉辦。財政部政府和社會資本合作中心主任焦小平出席了論壇,并在論壇開幕式環節致辭。



規范創新  嚴控風險  深化改革


財政部政府和社會資本合作中心  焦小平


尊敬的王一鳴副主任、王志雄副主席、余斌主任、王國平理事長:

非常高興出席本次論壇,今天的論壇由一個民營企業龍元建設集團與中國經濟時報社聯合主辦,反映出民營企業主動參與感和改革轉型為民營企業發展所帶來的新機遇,具有特別的現實意義。在剛才王主任和王主席的致辭中,都提到民營企業問題,我想,提高民營企業參與率是PPP改革的一大課題,也是一大主線。

王主任剛才的講話對PPP三年改革的成績、問題和建議講的一目了然,而且站的高,看的遠。我想講的王主任都講了,所以今天想作為PPP三年改革親歷人,分享一點對PPP改革昨天、今天和明天的淺顯認識。

中國的PPP實踐起自上世紀80年代末,第一個PPP項目是引進外資項目,主要解決經濟發展過程中政府投資資金短缺問題。2014年以前,PPP主要作為政府一種市場化融資手段,這是一個客觀的歷史階段性特征。

自2013年黨的十八屆三中全會以來,中國開啟新一輪全面改革,明確提出完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標,國家治理方略、路徑和措施要再一次提升,全面深化改革的重點要放在依法治國、發揮市場決定性作用和更好地發揮政府作用、強化頂層設計和系統整體推進上。

無論在理念層面還是實踐層面,長期以來我們一直認為公共服務是政府的事,政府理應大包大攬,要管規劃、管投資、管建設、管運營,而且常常由不同的部門和機構分別執行;政府既是規則的制定人,又是供應商,也是監管人。這種壟斷、分散、分治的治理模式,自然帶來供給不足、單調和效率不高等問題。比如,我們現在碰到的上學難、看病難等問題,癥結不在于市場沒有能力供給,而是因為政府管制過多,沒有把市場的活力釋放出來。如果我們政府轉變治理方式,很多現在認為是問題的地方,往往是一個巨大而未被開發的市場,一個潛在的新動能。再比如,在政府基本建設方面長期存在“豆腐渣”、超預算、建設營運服務不協調不經濟等問題。長期反復出現而得不到根治的問題,絕對不簡單是一個管理問題,而是體制機制創新滯后的反映。

要解決公共產品服務供給不足、品種不豐富、效率不高等問題,我們要在全面深化改革上找出路,在體制機制創新上做文章。習近平總書記指出,深化經濟體制改革核心是處理好政府與市場關系,政府該放的要放足,該管的要管住。在新一輪改革轉型中,政府要從全能政府轉向有限政府,精力要放在市場規則制定、監管、服務和宏觀調控上,市場能做的、愿意做的,要堅決放給市場做。正是在這樣一個大背景下,財政部會同其他部門,按照黨中央國務院的部署,把PPP從過去簡單作為政府一種市場化投融資手段,全面提升為一項公共服務市場化社會化供給體制機制變革,核心是放寬準入、打破壟斷、引進競爭、鼓勵創新、增加新動能。PPP改革是全面深化改革、供給側結構性改革和國家治理現代化的一部分,這是一個基本的定位。

三年改革成效超過預期,取得了三個方面階段性成果:

一是集法律、政策、指南、合同、標準五位一體制度體系初步建立,基本做到了改革路徑明確、流程明晰、標準可控,具有可操作、可執行和可延展性。按照“堅持理論和制度自信”的精神,在借鑒國際成熟經驗的基礎上,立足我國國情和改革轉型特點,探索建立了既具有鮮明中國特色、又兼顧國際通用性的制度框架體系,改變了國內歷史形成的分散分治局面,逐步走上了統一頂層設計、整體系統協調推進改革的軌道。我國這套創新制度體系已受到國際社會廣泛關注,并將在我國參與國際規則治理和“一帶一路”建設中發揮積極作用。

二是全國統一的PPP大市場格局初步形成。PPP改革統一、規范、標準、透明化建設,加快了生產要素流動和優化配置,促進了全國PPP統一大市場的建設。截至2017年6月底,財政部全國PPP綜合信息平臺已收錄項目1.3萬個,計劃投資額16.3萬億元,已落地項目投資額3.3萬億元,覆蓋19行業。從規模、廣度、深度和影響力來講,中國市場已是全球最大的PPP市場。

三是PPP改革牽引作用初步顯現。在全面深化改革初級階段,PPP改革作為一項綜合性的政府與市場合作改革,在各項配套政策改革不能完全支撐的情況下,只能按照問題導向和結果導向先行先試,率先闖出一條路來。改革實踐成果證明,PPP改革直接間接地促進了行政體制、財政體制和投融資體制等改革,牽引示范作用明顯。比如,把政府在PPP合同中的支出責任納入年度預算和中期財政規劃,與預算管理銜接,防止“新官不理舊賬”,打消社會資本對政府換人換屆的顧慮,在機制上讓社會資本長期投資有信心。比如,PPP全生命周期標準化和公開透明管理,讓普通老百姓在公共服務領域有渠道和手段行使參與權、監督權和發言權,推動形成了政府、市場和社會公眾三方共商共建共贏的局面。再如,基于結果導向的績效付費機制,促進了區域、流域集約化項目創新和企業一體化戰略轉型,催生了新模式、新業態。

PPP改革取得了階段性成果,但也面臨巨大挑戰。對當前PPP改革存在的問題,我非常贊同王主任的判斷和認識。我這里重點強調一點,即PPP市場因為不規范發展而孕育的風險問題:

第一,就PPP本身來說,要發展必須要按規律辦事,必須做真PPP項目?,F在,PPP市場發展起來了,但是也出現一些亂象,林子大了啥鳥都有。比如一些地方政府依然把PPP當做一種簡單的融資手段,對項目債務責任大包大攬,違反《預算法》,風險分配機制形同虛設。沒有風險分配怎么能做到權責明晰?怎么能做到讓專業的人做專業的事?怎么能做到讓投資者對結果負責?

第二,PPP是一項積極財政政策,但是積極財政政策是有度的,就像一輛車如果沒有剎車那是多么危險!所以在PPP制度設計中,對財政支出責任有一個10%的總量控制政策,給積極財政政策上了一個籠頭。但在實際操作中,一些地方變相逃避管理。前一段時間,為了規范地方政府融資行為,財政部聯合相關部委下發了50號文和87號文,再次重申了規矩,堅決禁止斜門歪路,堅決防止出現新的債務風險。當然“財承”這個籠頭的管理也需要適時調整。

積極財政政策必須是可控的、有效率的、可持續的,不是無度無序的簡單刺激。2008年以來形成的地方債務風險正在逐步消化,我們絕不能再無度增加新的“傷疤”。希望社會資本、地方政府、金融機構對不規范的融資不要再抱任何幻想,國家對《預算法》的維護,對金融風險防控的態度是堅定的,而且力度會越來越大,所以大家要做真PPP,這樣才會有一個持續興旺的PPP市場。

對PPP改革下一步動向,宏觀上王主任已經講了,我在這里講五個具體問題。

第一個問題,一定要充分認識物有所值評價的重要意義。為什么要搞PPP改革?PPP的價值取向是什么?其核心點就是物有所值,通俗來講,就是我們要找到一個能少花錢、多辦事、辦好事的機制和模式,根本目的就是提質增效。物有所值既是價值觀,也是一種評估方法。我們通過物有所值評價才能比較出傳統方式與新模式誰更經濟、誰更優化。雖然物有所值的評估方法還在不斷豐富完善,但并不影響它已成為國際政府采購政策的一種主流趨勢。如果我們的PPP法規政策中沒有物有所值評價這一項,就說明我們還停留在初級發展階段,沒有把經濟發展和投資的質量和效率放在第一位。要推動經濟提質增效,不管是政府側還是市場側,都需要新的機制、新的政策和新的工具來操作和評估。

第二個問題,要加強和細化財政承受能力論證工作。如果PPP沒有“財承”評估管理,就像汽車沒有剎車系統?!柏敵小背袚婪敦斦鹑陲L險的重任,因此無論哪種付費機制的項目,它都不可或缺,是一項必須要做實、做細、做好的工作。

第三個問題,加強合同管理。合同是PPP項目管理的基礎和基石,是規范約束政府方與社會資本方權利義務的最基本的法律文件,雙方都要有法治規矩、契約意識。在PPP模式治理架構中,民商法是基礎,政府方首先是合同的一方,應該帶頭遵法履約。

第四個問題,必須堅持績效付費。如果我們不能做到績效付費,就不能把社會資本在合同中的責任與權利相匹配,就不能從機制上解決“豆腐渣”、超預算等問題,那么全生命周期管理就是一句空話。

第五個問題,做好公開透明管理。公開是最好的管理,公共服務是老百姓的事,政府是人民的服務員,社會資本是公共服務的提供者。老百姓的事就要公開辦,讓老百姓參與。因此我們在PPP項目管理中倡導全過程公開,除國家機密和一些依法不能公開的商業秘密、個人隱私外,要把規劃、實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、采購活動、合同、績效付費標準等逐步全部公開。


(2017年7月22日在上海2017中國PPP投資創新論壇上的講話)


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