首頁 > PPP研究中心 > 政策研究
政策研究

【獨家】PPP+EPC模式建設風險管理探析

日期:2020-05-11

作者:李青 龍元明城建設運營部 


01


前言


 “PPP+EPC”模式,是指在采用PPP模式的項目中,政府在依法選擇社會資本方的同時,確定了項目的工程總承包商(一般即為社會資本方);EPC總承包商(國內稱為“工程總承包”)通過“PPP”投融資的方式介入項目,實施設計、施工、采購一體化的交鑰匙工程;社會資本方通過PPP合同賦予的特許經營權,獲得相應回報,在約定運營期滿后將項目整體移交給政府部門。
PPP+EPC模式有自己的優勢,此前許多文章都有描述。但不可否認也存在很多的問題和風險,我們需要對已完成和在建的項目進行分析,找出風險點,便于后續類似項目的實施和把控。

02


PPP+EPC模式的優勢


1、縮短建設周期。PPP項目一般都是投資規模大、工程技術復雜、設計工期較長的項目。EPC模式把設計、采購、施工作為一個整體,在一個管理主體下組織實施,有別于傳統的工程項目管理模式。EPC模式實現了在設計的同時進行設備材料的采購,同時實現了設計和施工的通盤考慮、深度交叉,大大縮短了工期。
2、政府支持力度增加。PPP模式項目一般都關系到國計民生,在設計、施工過程中,業主、地方政府對項目建設的支持力度一般都比較大。
3、企業更加注重成本控制。因項目為投資型項目,從施工現場管控方面,施工單位在保證安全、質量的前提下,會更加注重成本控制。
4、有助于提升管理人員綜合素質。在PPP模式下結合EPC模式,設計院設計時,在某些工程部位的設計不能直接套用以前的設計模式,需要在滿足符合規范的情況下更精細經濟的設計規劃。因此要求施工企業在設計階段與設計單位深入溝通、密切合作,這樣對企業管理人員綜合能力的提高具有極大的推動作用。

03


PPP+EPC模式存在的風險


1、設計風險
PPP項目相較于傳統政府投資項目,一般子項目多、工期緊,且建設程序超前,有時項目開工時初步設計還沒有完成,需要根據政府方的要求進行規劃及設計調整,造成費用的增加和工期的滯后。另外,邊設計邊施工還存在設計圖紙滯后、調整頻繁、工程量清單無法確定等問題,造成設計工程難以滿足施工要求,對分包商而言,還存在因設計問題導致向總承包索賠的問題。
2、信任風險
在政府投資條例下,政府方一方面擔心自身投資超過估算或者概算,另一方面擔心EPC模式會讓社會資本方通過設計優化降質降效、獲取超額收益,從而對社會資本方產生不信任感。一般來說,政府方除委派監理單位和跟蹤審計單位外,還要派遣政府授權機構參與監督,或者從投資估算、設計概算、施工圖預算等對項目做過多限價,對工程推進造成較大阻力。如果不及時化解,極端情況下可能導致項目無法正常實施甚至流產的可能。
3、審計風險
PPP項目中有過程跟蹤審計、完工審計等,甚至項目結束后可能進行二次審計。設計、施工任何一個環節出現問題都會影響最終審計結果,進而對項目參與方的利潤情況產生影響。
4、超投風險
通過對已完成和在建PPP+EPC項目的分析,絕大部分都存在超投現象。如果PPP合同沒有對該現象做明確的約定,項目實施過程中會出現扯皮推諉,從而使另外的信任風險、審計風險進一步放大,嚴重阻礙項目的正常實施。
5、組織風險
PPP項目實施過程中,參與單位眾多,參與方利益不一致甚至相互矛盾,組織協調工作量大,存在組織不力影響施工等風險;設計單位和分包商的履約情況將直接影響項目工期目標和利潤目標的實現,對項目公司的管控能力是個極大的挑戰。

04


從項目公司(社會資本方)層面進行PPP+EPC模式風險管理的建議


1、設計風險管理
首先項目公司(SPV公司)在與工程總承包單位完成合同簽訂后,需要做好備案,并及時制定好與之配套的獎懲措施,對設計變更的期限、費用改變做明確約定。
其次,要將設計單位也納入到項目公司考核管理中來,并做好對其設計計劃落實的督促工作,要求設計單位在規定時間內提交設計圖紙并保證設計質量,為落實施工部署提供有利保障。
再次,應做好設計進度的管理,保證在項目前期籌備階段就能夠完成施工圖設計,從而在開工之前,就可以獲取較為完善的工程量清單,避免在施工過程中的無謂簽證和變更。
最后,與分包商簽訂施工合同時應將一部分設計風險轉化給對方承擔。
2、信任風險管理
首先,在工程投標前,社會資本方需要做好市場調研,為工程報價提供準確的信息支持,保證報價的科學合理。
其次,做好設計方案和施工方案優化,加強投資總額控制,主動接受政府投資方監督,積極與政府機構建立良好的溝通與聯系,從而獲得政府的信任與支持。
最后,跟蹤落實好各個單項工程的立項、用地、評審等環節文件辦理進程,結合實際拆遷工作進度,實時做好建設計劃的安排與調整,為項目的順利進行奠定堅實的基礎。
3、審計風險管理
首先,加強方案設計管理,以價值工程的考量辦法評估設計成果,為工程總投資預算提供有力的信息支持。
其次,在具體施工時,需要嚴格按照施工圖紙進行施工,落實現場簽證工作,做好過程跟蹤審計,保證能夠在一個計量周期內,能夠完成結算辦理。鑒于PPP項目的實施機構存在多個上級部門(委辦局、財政局、審計局等),可能在項目實施過程中存在多個審計部門(或其聘請的第三方咨詢機構),例如在某PPP項目的財評預算編制過程中,實施機構聘請一家咨詢機構進行預算編制,財政局(財評中心)聘請一家進行預算審核,同時另外聘請一家進行協審),在這方面的提前協調溝通就顯得尤為重要。
最后,要堅持實事求是原則,以科學、合理、公平的原則與審計單位溝通,才能達到己方想要的結果。
4、超投風險管理
首先,在項目中標前社會資本方應仔細研究項目的投資估算并進行實地踏勘,如發現存在超投(尤其是某些項目的其他費也存在超投風險),應和政府方及時溝通,通過調整可行性研究報告和實施方案,從源頭上解決。
其次,PPP合同簽訂階段明確約定項目超投的處理條款。
最后,項目實施過程中可以通過提前還款、限額設計、甩項等方式化解風險。
5、組織風險管理
首先,在項目前期的籌備階段,就需要通過召開工程推進會的方式,將各參建方組織在一起,共同探討商定項目施工方案與驗收標準,在具體探討商定時,需要相關人員在旁做好記錄,形成會議紀要,一方面能夠確保各方都能夠達成一致意見,另一方面避免一旦后續出現問題,出現推諉扯皮問題發生。
其次,加強市場調研的落實,特別是要做好主要施工材料以及重要的施工設備詢價工作,從而為后續的施工材料、設備采購以及工程預算、造價工作開展奠定堅實的基礎,防止由于價格不合理,無法通過政府審核。與此同時,由于施工材料需要結合施工進度進行階段性購置,難以一次性完全購清,因此需要及時解決施工材料來源問題,從而為后續的施工提供有力支持,避免對施工進度造成不利影響。另一方面,在具體施工過程中,如果出現因施工變更等因素造成的爭議問題,需要利用工程洽商單,或者召開專題會議的方式即是確認變更,并解決相應問題,盡最大可能地減少工程進度帶來的影響,降低工程審計難度。
最后,強化分包商履約評價管理,通過定期展開評價,將評價時段分為月度、季度、年度方式,時刻督促分包商規范自己的行為,及時做好施工調整及管理,實現對項目工程的良好控制。


五、結束語


在當前階段,PPP+EPC模式還不是很成熟,可能會出現更多的問題或者風險,我們要關注國家宏觀經濟政策調整,取長補短,對已完成的項目多做分析總結,加以改進;多和合作伙伴交流,了解需求,共同分擔,完成共贏的目標。
亚洲性视频